Бюджетна сфера - обхват и основни участници

Най-общо бюджетната сфера обхваща всички организации, които са на пряка издръжка със средства от държавния бюджет на Република България.

Съгласно Закона за публичните финанси, структурата на бюджетната система е йерархична, която отгоре-надолу включва следните елементи:

Консолидирана фискална програма – тя включва средствата от Националния бюджет и средствата, идващи от Европейския съюз чрез европейските структурни фондове и други институции. Средствата от ЕС и свързаното с тях национално съфинансиране се управляват и администрират посредством специфична финансово-правна форма за тяхното получаване, разпределяне и изразходване от бюджетните организации, т.нар. сметки за средства от ЕС. Най-общо, това са средства от помощи и дарения, а също и средствата, които са елемент на финансиране, предоставено чрез европейските фондове и институции.
Национален бюджет – в него се включват държавния бюджет, съставните бюджети и чуждите средства на бюджетните организации. Съставни бюджети са бюджетите на следните автономните бюджетните организации: държавните висши училища, БАН, БТА, социалноосигурителните фондове и самостоятелните бюджети на общините. Съгл. чл. 9 от Закона за публичните финанси, чуждите средства се управляват и администрират от бюджетните организации чрез специфичната финансово-правна форма сметки за чужди средства.
Държавен бюджет – в консолидирания държавен бюджет се включват:
- Централния бюджет – включва приходите и разходите, които се извършват пряко от Министерския съвет или чрез делегирани от него права на министъра на финансите.
- Бюджетите на държавните органи (министерства и ведомства) – тук се включват бюджетите на: Народното събрание, Министерския съвет, Администрацията на президента, Омбудсмана, Сметната палата и министерствата.
- Бюджетите на централните ведомства – тук се включват бюджетите на: Комисията за защита от дискриминация, Комисията за защита на личните данни, Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество, Националната служба за охрана и др.
- Бюджет на съдебната власт – включва: бюджета на Висшия съдебен съвет и бюджетните сметки на съдебните органи.

Като бюджетни предприятия се определят всички организации (юридически лица), чиито бюджети се включват в държавния бюджет, в бюджета на общините и в бюджетите на социалноосигурителните фондове, а също и всички юридически лица, чийто постъпления и плащания се включват в консолидираната фискална програма.

Бюджетните предприятия се разделят на няколко основни вида – първостепенни, второстепенни разпоредители с бюджетните средства и разпоредители от по-ниска степен. Разпределянето на това, които бюджетни организации да са първостепенни разпоредители и кои второстепенни се прави от Министерството на финансите.

Като първостепенни разпоредители с бюджета са определени министрите и ръководителите на държавните органи, които са определени от МС по предложение на министъра на финансите, председателя на Висшия съдебен съвет и кметовете на общините.

Като второстепенни разпоредители с бюджета се определят ръководителите на самостоятелно обособените бюджетни организации, които са функционално подчинени на първостепенен разпоредител. Те се определят от Министерския съвет, когато става въпрос за държавни органи и органите на съдебната власт и от общините, когато става въпрос за органите на местното самоуправление.

Като разпоредители от по-ниска степен се определят ръководителите на самостоятелно обособени бюджетни единици, които са пряко подчинени на второстепенен разпоредител.

Бюджетите на държавните предприятия включват всички приходи и разходи, свързани с тяхната дейност и се състоят от техните собствени бюджети като първостепенни разпоредители и бюджетите на подчинените им второстепенни разпоредители и разпоредители от по-ниска степен.

Разпоредители със сметките за средствата от ЕС са тези ръководители на бюджетни организации или други длъжностни лица, които са в ролята на органи за финансово управление и контрол на средствата, идващи от ЕС и/или са бенефициенти на тези средства.

Органите на съдебната власт имат отделен, самостоятелен бюджет, който се приема от Народното събрание. Той включва всички приходи и разходи на органите на съдебната власт и се състои от бюджета на Висшия съдебен съвет и от бюджетните сметки на органите на съдебната власт.

Технологията на съставяне на бюджета е подробно разписана в Закона за публичните финанси и най-общо се състои от следните три фази:

Съставяне и утвърждаване на бюджета;
Касово изпълнение на бюджета;
Отчитане на изпълнението на бюджета.

Основните участници в бюджетната технология са: Народното събрание, Министерския съвет, Министерство на финансите, отрасловите функционални министерства и централните ведомства, Сметната палата, Агенцията за държавна финансова инспекция и Българската народна банка. По-долу е разгледана ролята на всяка от тези институции по отношение на изготвянето, изпълнението, отчитането на изпълнението и контрола върху изпълнението на бюджета.

Народно събрание

Народното събрание е висш законодателен орган на Република България и като такъв притежава властта да определя и разрешава всички приходи, разходи и заеми на държавата. Също така, Парламентът упражнява контрол върху провежданата от правителството бюджетна политика и изпълнението на определените бюджетни параметри, които трябва да са в съответствие със Закона за държавния бюджет за дадената година и приема отчетите за изпълнението на бюджета, изготвени от правителството и от Сметната палата.

Министерски съвет

Министерският съвет в качеството си на главен изпълнителен орган на Република България взема решения относно основните параметри на бюджета: приходи, разходи, бюджетно салдо (дефицит или излишък) и източниците на финансиране. Той организира изпълнението на централния бюджет чрез Министерството на финансите и чрез първостепенните разпоредители с бюджета.

След като бюджетът бъде приет от Народното събрание и се обнародва Законът за държавния бюджет за съответната година, Министерския съвет в срок до един месец приема постановление за изпълнението на държавния бюджет, което е подготвено от Министерството на финансите.

Основните функции на Министерския съвет по отношение на бюджета са следните:

При съставянето на бюджета: разглежда проекта за бюджет и прави евентуални промени по него; внася готовият проект за държавен бюджет в Народното събрание не по-късно от два месеца преди началото на новата бюджетна година.
При изпълнението на бюджета: организира изпълнението на бюджета чрез МФ и първостепенните разпоредители с бюджета; приема постановление за изпълнение на държавния бюджет в срок до един месец от обнародването на Закона за държавния бюджет за съответната година, в което се конкретизират стойностните и натуралните показатели на бюджетите на бюджетните организации; внася предложения в НС за промени в бюджета при евентуално настъпване на неблагоприятни отклонения на приходите и разходите, в резултат на които се увеличава размера на бюджетния дефицит.
При отчитането на изпълнението на бюджета: разглежда годишния отчет за изпълнението на бюджета, който се прави въз основа на обобщени данни, идващи от всички бюджетни звена и го внася за утвърждаване в НС. Ако отчетът се приеме от НС, значи финансовата политика на правителството е одобрена и то се освобождава от финансова отговорност за този бюджет.

Министерство на финансите

Министерството на финансите е органът, който отговаря за управлението на държавните средства, ръководи поддържането на фискалната дисциплина и контролира разходите, включени в бюджета.

По отношение на държавния бюджет, най-общо функциите на МФ са следните:

Координира процеса на подготовка на годишните бюджети на бюджетните организации. Този процес протича отдолу-нагоре.
Подготвя указанията, според които трябва да се съставят бюджетите на бюджетните предприятия;
Разглежда и анализира исканията на различните министерства, свързани с бюджета;
Подготвя проектобюджета и го внася в МС, където трябва да бъде обсъден;
След като бъде приет Закона за държавния бюджет за съответната година, МФ следи за неговото изпълнение и спазване;
След приключването на бюджетната година, представя пред НС отчет за изпълнението на Закона за държавния бюджет за изминалата вече година;
Наблюдава и контролира всички банкови сметки на МС;
Следи средствата, които се отпускат и заемат от правителството;
Изисква отчет за изразходването на всички държавни средства, в това число и средствата, идващи от ЕС.

Конкретните функции на МФ при съставянето, изпълнението и отчитането на бюджета са следните:

Функции при съставянето: изготвяне на бюджетна прогноза за три години напред, която всяка година се актуализира и одобрява от МС; на база на прогнозата, изпраща насоки за изготвяне на годишните отчети на държавните органи и определя сроковете за тяхното представяне; изготвя проектобюджет и го представя в МС, заедно с мотивиран доклад; след приемането на бюджета от НС, в рамките на един месец обнародва Закона за държавния бюджет за съответната година, както и постановление за изпълнението на държавния бюджет.
Функции при изпълнението на бюджета: министърът на финансите, заедно с управителя на БНБ издава Наредба за касово изпълнение на националния бюджет; МФ периодично прави разпределяне и насочване на постъпилите приходи в съответствие с 3-месечното разпределение на разходите, а извършването на разходите се прави до размера на постъпилите приходи; МФ има право да разрешава временни безлихвени заеми при възникване на временни касови проблеми при изпълнението на централния бюджет или бюджетите на първостепенните разпоредители, като това се прави за сметка на свободните бюджетни средства за срок до 3 месеца, но не по-късно от края на бюджетната година; министърът на финансите има право да прехвърля лимитите за плащанията от един бюджет към друг, като обаче не трябва да нарушава общия баланс на държавния бюджет; министърът на финансите може да дава съгласие за извършване на вътрешнокомпенсирани промени между елементите на Единната бюджетна класификация; министъра на финансите има право да преустанови трансфера на определени общи субсидии за някои разпоредители с бюджети, както и да блокира техните сметки при установяване на дисциплинарни или законови нарушения по отношение на разходването на средствата по бюджета; министъра на финансите заедно с управителя на БНБ определя реда, по който се прави приключването на банковите сметки и остатъците по тях.
Функции при отчитането на бюджета: отчетът за изпълнението на държавния бюджет се съставя от министъра на финансите въз основа на отчетите за изпълнението на централния бюджет, бюджетът на съдебната власт и бюджетите на първостепенните разпоредители, които са заверени от Сметната палата; отчетът за изпълнението на бюджета се представя в МС, който го разглежда и го внася в НС.

Отраслови функционални министерства и ведомства

Функционалните министерства и техните ведомства са отговорни за планирането, отчитането и упражняването на контрол по отношение на собствените си отчети, средствата от които включват субсидия от централния бюджет и собствени приходи. Всички министерства представят разпределението на средствата по бюджетите си по тримесечия в Министерството на финансите в срок до един месец след публикуването на постановлението за изпълнението на държавния бюджет.

Сметна палата

Сметната палата е контролен орган, който е независим от правителството. Нейните основни функции са:

Извършване на одит съгласно одиторските стандарти (Международните стандарти за одит в публичния сектор и Национални стандарти за одит на Сметната палата);
Осъществяване на контрол върху изпълнението на държавния бюджет;
Извършване на заверка на отчетите за касовото изпълнение на бюджета на първостепенните разпоредители и отчетите за средствата от Европейския съюз;
Докладване на отчета за изпълнението на държавния бюджет в Народното събрание.

Обекти на проверка от страна на Сметната палата са всички организации, които се издържат със средства от бюджета или получават средства от него, както и тези организации, които администрират средствата идващи от ЕС.

Агенция за държавна финансова инспекция

Агенцията за държавна финансова инспекция е второстепенен разпоредител с бюджета към МФ. Нейната основна функция е да извършва проверки дали правилно се прилагат системите за финансово управление и контрол. Контролните функции на агенцията включват:

Контрол върху финансовата дейност на разпоредителите с бюджети, които са включени в обхвата на държавния бюджет;
Контрол върху органите, които администрират приходи по централния бюджет;
Контрол върху разпоредителите със средства от ЕС;
Контрол върху разпоредителите по общински бюджети, НЗОК и ДОО;
Контрол върху всички държавни предприятия и др.

Също така, агенцията прави и проверки и по проведени процедури за обществени поръчки и по отношение на усвояването на държавни помощи и целеви субсидии.

Българска народна банка

Основната роля на Българската народна банка по отношение на държавния бюджет се състои в това, че тя осъществява неговото касово изпълнение. С помощта на търговските банки, които са администратори по бюджета тя финансира временно възникнали касови разриви при изпълнението на бюджета, като това става по реда определен от самата нея.

Източници:

Закон за публичните финанси. В сила от 1.01.2014 г. Обн. ДВ. Бр. 15 от 15.02.2015 г.
Захариев, П., Георгиева, Д., Попова-Йосифова, Н., Маринова, Р. Бюджетно счетоводство. ИК „Гея-принт“. Варна. 2015.
Захариев, П. Бюджетно счетоводство. ИК „Гея-принт“. Варна. 2009.